21世纪经济报道记者获悉，目前各地方开始申报2019年棚户区改造计划任务。相关部门要求，新开工棚改项目，不得以政府购买服务名义实施建设工程或变相举债，确实需要政府融资的，应当通过发行地方政府债券方式融资。

这意味着未来棚改专项债模式将越来越占据主导地位，而以往PSL(抵押补充贷款)提供棚改贷款的方式将面临挤出。

“PSL跟政府发债是两回事，一个是货币政策支持层面，PSL是央行把钱给国开行，国开行去贷款;一个是地方政府用钱层面，规范地方政府融资。如果规范的贷款融资部分能继续做下去，PSL还是会支持。”联讯证券首席经济学家李奇霖对21世纪经济报道记者表示，“如果以往以政府购买服务名义进行的贷款较多，那PSL规模可能会收缩。”

数据显示，11月央行对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家银行净增加PSL共255亿元，PSL余额为3.34万亿元。

在外汇占款下降的背景下，PSL担负着提供中长期基础货币的重要职能。如果棚改贷款收缩带来PSL规模收缩，那基础货币也可能面临收缩风险。因此，如何调整PSL投向、稳定基础货币规模俨然是一个新课题。

PSL增长放缓

为支持国家开发银行加大对“棚户区改造”重点项目的信贷支持力度，央行于2014年4月创设PSL工具，给开发性金融支持棚改提供长期稳定、成本适当的资金来源。

创设当年，央行提供PSL资金3831亿元，2015年-2016年提供PSL资金为6980.89亿、9714.11亿，PSL规模快速攀升。与此同时，国开行棚改贷款亦明显增加。国家开发银行年报显示，其2013年棚户区改造发放贷款仅为1060亿，而2014年增长近3倍至4086亿，2015年、2016年继续增长至7509亿、9725亿。

2017年，PSL棚改贷款增长速度放慢下来，当年新增PSL规模6350亿元，国开行发放棚改贷款8800亿元。年报显示，截至2017年末，国开行棚户区改造贷款余额2.73万亿元，占比25%，在各类贷款中占比最大。

不过2018年上半年PSL投放再加速，半年新增规模4976亿元，占上年全年的78%，一度引发市场关注。

彼时申万宏源研究所研究主管李一民称，PSL投放一方面会通过国内贷款直接提高房地产到位资金，促进房地产投资;另一方面会通过货币化安置带动房价上涨，销售回款提升资金来源增速，助力房地产投资。但收紧PSL是大势所趋。

下半年PSL增速开始放缓，7-11月合计增长1515亿元，同比下滑28%。分析认为这可能与棚改专项债发行加速有关。

今年4月，财政部发布《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》，丰富了棚改融资的资金来源。该办法下发近两个月后，首单15亿棚改专项债于天津问世。此后财政部又要求，加快地方政府专项债券发行和使用进度，并做出相应安排和部署。

这使得棚改专项债规模迅速攀升，成为地方棚户区改造的重要资金来源。Wind数据显示，截至12月4日，棚户区改造专项债发行规模已达3101亿，约占全年新增专项债发行规模的四分之一。

一位不愿具名的固收分析师称，PSL减量也是希望棚改不要过度依赖国开行，这方面地方政府应更自主一些，地方政府的事情更应由地方政府来举债，自己来负担成本。“发棚改专项债是个好事，这与控制整体宏观杠杆率相对应。”

“以后通过公开、透明、低成本的地方政府专项债进行融资是大趋势，除了棚改专项债以外，其它适合做专项债券的项目都会朝这个方向转型。” 交通银行首席产业分析师汪伟称。

降低企业融资成本新工具？

21世纪经济报道从消息人士处获悉，2019年新开工棚改项目，不得以政府购买服务名义实施建设工程和变相举债，确实需要政府融资的，应当通过发行地方政府债券方式融资。

北京市万商天勤律师事务所合伙人祝诣茗称，在以往的棚改实践中，主要采取以下三种模式来保障项目融资、落地：一是政府和社会资本合作(PPP)模式，二是政府购买服务模式实施棚改，三是棚改专项债模式。

政府购买模式下，通常由政府选择具有实力的平台公司，政府与其签订购买服务协议，由平台公司负责具体实施。项目资金来源于国家开发银行、农业发展银行等政策性银行的棚改专项贷款。“政府购买服务管理办法出台、PSL审批权收回总行、住建部对棚改实施的会议精神，这几项重大变化将为此种模式的实施带来巨大挑战。”祝诣茗认为。

她同时表示，实操中，PPP项目产生的政府支出责任总和不得超过该地政府一般公共预算支出的10%红线，而棚改项目往往体量大、投资额较高、经营性收益较差，以PPP模式实施棚改的项目在逐步减少。棚改专项债势必会成为2019年棚改项目实施的主要模式。

“不论如何，以前开行贷款多是用政府购买服务，也有企业自身融资和地方财政直接还款等方式，如果未来政府融资要去发债会产生一定挤出效应，贷款可能要少一部分。”一位国开行人士称。

一位宏观分析师认为，长期来看，未来棚改对PSL依赖度应该会下降。据了解，PSL的主要功能是支持国民经济重点领域、薄弱环节和社会事业发展而由央行对金融机构提供的期限较长的大额融资。

据21世纪经济报道记者梳理，目前PSL资金已经不仅仅用于棚改，重大水利工程建设专项过桥贷款、水利建设贷款、 农村路网贷款等均可使用PSL资金。“PSL政策性资金，成本较低，主要跟随政策走。现在PSL的资金主要投入棚改、扶贫领域。”前述接近开行人士称。

华泰宏观首席分析师李超对21世纪经济报道记者表示，PSL投放是非常明确的打击长端利率的信号，重点考虑还是在于货币政策取向。央行需要投放PSL降低企业融资成本，因此投放不会弱化。